中国烟草企业干扰控烟 经济社会效益在“博弈”
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编者按
5月31日是第25个世界无烟日。今年无烟日主题为“警惕烟草业干扰控烟”。此前一天,卫生部发布我国首个《中国吸烟危害健康报告》显示,我国是全球最大烟草生产和消费国,吸烟人群逾3亿人,另有约7.4亿不吸烟人群遭受二手烟危害,每年因吸烟死亡人数超过100万人。两天前,中国疾控中心控烟办发布《中国烟草业经济和财政效益再评估》报告显示,2011年烟草业累计实现销售收入达10111.4亿元,实现工商税利7529亿元。围绕控烟引发的社会效益与经济效益的博弈正在加剧。
5月30日中午,位于北二环中轴路六铺炕附近一家小餐馆里,尽管墙上挂着明令禁烟的标志,仍有两位客人肆无忌惮地在抽烟。老板娘无奈地说,小本生意回头客为主,不好意思劝阻,得罪了他们生意不好做;而不劝阻吸烟又会影响那些无烟客人就餐,很可能失去这部分客人。可谓“左右为难”。老板娘的顾虑是不少中小餐馆面临的难题。
控烟6年,收效甚微
资料显示,我国于2003年11月签署《烟草控制框架公约》——首个限制烟草的全球性公约。2005年8月,全国人大常委会批准该公约。2006年1月,公约在我国正式生效。然而时至今日,收效甚微。
控烟至今6年,中国吸烟率居高不下,烟草消费量未减反增,由2005年占全球1/3上升至48%。
最新公布的《中国吸烟危害健康报告》显示,我国是全球最大烟草生产和消费国,吸烟人群逾3亿人,占全球1/3。另有约7.4亿不吸烟人群遭受二手烟危害,每年因吸烟死亡人数已超过100万人,到2050年将会突破300万人。
2011年5月1日,卫生部修订后的《公共场所卫生管理条例实施细则》正式实施,全国7大类28小类室内公共场所全面禁烟。然而实施效果并不理想。
卫生部近期发布通告称,暗访的全国3340个医疗卫生机构中,综合评分为70.6分(百分制),仅天津、陕西、江苏和新疆4个省级卫生行政部门获满分。此前2011年9月,中国控烟协会发布对高校的暗访报告显示,覆盖31个省的800所被调查高校中,仅16所得分超过60分,合格率仅2%。
调查显示,各地在公共场所推行全面禁烟受到不同程度阻力,尤以餐馆和网吧为最艰难。
与此同时,烟草企业对于控烟进程干扰日益明显。
5月30日,云南控烟组织发布《被烟草包围的昆明青少年处境堪忧》调查报告,揭示了烟草业借助烟草零售店推销卷烟,从而影响青少年吸烟的事实。
记者调查还发现,有烟草企业通过捐资助学帮助失学儿童等慈善活动,变相进行烟草宣传。
5月24日,中国控烟协会、中华预防医学会等机构联合发布无烟日主题报告,揭露烟企日赚3.2亿元,通过8种手段干扰控烟,包括制造“低焦油、低危害”和“中式卷烟”骗局;散布关于烟草危害科学证据不足信等言论;始终反对警示图形上烟包;阻挠提高烟草税和价格;利用变相广告、促销和赞助,促进烟草消费;拉拢青少年亲近烟草,引诱青少年吸烟等;高档香烟瞄准公务接待,推动特供烟、礼品烟等,渲染消费名烟是“厅局级享受”,谋取最大利润。
中国控烟协会常务理事姜垣认为,控烟立法还需从多方面推动,包括室内工作场所全面禁烟,全面禁止烟草广告和促销,打击非法贸易等。
经济效益与社会效益激烈“博弈”
最新数据显示,2011年烟草业累计实现销售收入达10111.4亿元,实现工商税利7529亿元。此前,我国烟草行业税收总额多年位居国民经济各产业之首。
烟草行业是政府财政收入纳税大户,烟草业也总以带来高额利润标榜其社会贡献,这使不少地方政府在推行控烟过程中陷入“左右为难”的境地。
不过全国高校无烟环境项目负责人所超认为,烟草业造成的社会危害其实已远超其带来的利润。为此,他援引一组数据:2005年,我国因吸烟导致的经济损失近3000亿元。而2005年烟草全行业工商税利才2400亿元。这还没包括每年因吸烟死亡的120万人口。
《中国烟草业经济和财政效益再评估》报告也明确指出,烟草业税利来源于垄断和政府定价,并非真正盈利。长远看,烟草业创造的社会价值弥补不了因吸烟带来的经济成本。
与此同时,现有对于烟草的管理体制成制约控烟重要掣肘。
中国控烟协会常务副会长许桂华称,“烟草专卖局与烟草公司是一个班子、两块牌子,这使政府监管难以到位。”
有专家认为,政企合一的烟草专卖体制客观“纵容”烟草专卖机构“恣意”违法。一些机构出于行业利益和地方利益,经常无视《反垄断法》、《广告法》、《价格法》、《反不正当竞争法》等法律推行违法广告,违规定价,个别地方甚至利用行政权力排除和限制竞争。
此外,不少地方控烟法规存在落地难问题。有调查显示,目前地方控烟立法存在主体不清,法律效力等级过低,落实难等问题。长期关注控烟的清华大学法学院教授王晨光表示,目前一些地方性法规可操作性不强,出现违规吸烟时“谁来监管”成重要问题。
知名“控烟斗士”、北京协和医学院教授杨功焕坦言,“虽然控烟形势在整体上已有很大进步,但仍存在控烟和反控烟的激烈博弈。”
从观念和法律入手变革
近日发布的《北京市控制吸烟条例》(专家建议稿)公开征求意见,其中到戒烟门诊戒烟或可享医保报销,公安等执法部门有望加入控烟,公共卫生间拟划入禁烟区等控烟的最新举措引发民众热议。
有业内人士认为,控烟工作难点还是认识问题。部分立法人士认识不足,甚至持反对意见阻碍了法律建设进程的推进,造成执法主体不明,惩罚不到位等问题。
中国疾控中心控烟办主任梁晓峰认为,目前大部分省市仍是按卫生部的部门规章进行控烟,其强制性不强,惩罚措施不到位,是民众感觉控烟效果不明显的主因。他建议可借鉴5月31日新出台的《哈尔滨市防止二手烟草烟雾危害条例》和《天津市控制吸烟条例》中相关内容,因为两个条例的亮点均在于,强化了执法,明确了具体责任,具有相当程度强制性,尤其对公共场所和工作场所的禁止吸烟做了“强制性限制”。
谁来监督执法也是问题。长期致力于控烟政策研究和推动的杨杰博士认为,首先应建立完善的公众监督机制,由专业人员对举报电话整理分析和形成报告,定期对社会发布;此外,还应聘请专业调查公司对法律实施效果进行调查,媒体也应不定期进行监督报道。
与此同时,避免烟草业对控烟的干扰也很重要。
有学者建议从国家层面理顺控烟机制。中国工程院院士钟南山指出,相互矛盾的主体隶属同一部门,根本不可能严格执行控烟,要注意切断政府和烟草企业的利益链条。“根本上推进我国控烟工作,首先要把烟草生产者、销售者和控烟组织分开。”
卫生部部长陈竺近日表示,国家对烟草业一些欺骗性的宣传活动,要有严格的监管,只有这样控烟工作才能真正实现。
事实上,控烟是一场社会化战役,需整合多方力量共同推动。杨功焕建议,织就一张由不同层次控烟力量组成的控烟网,上有执法、中有监督、下有公民劝阻,加之监测评估和媒体曝光,才可能真正实现控烟目标。(王瑜)
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